Besturen kunnen op verschillende manieren het gedrag van burgers, verenigingen en ondernemingen beïnvloeden. Subsidies zijn een krachtig instrument, maar gezien het over gemeenschapsmiddelen gaat, moeten ze doordacht worden ingezet.
In dit tweede artikel leggen we uit wanneer subsidies aangewezen zijn en wanneer niet. We maken de afweging op basis van effectiviteit, geschiktheid, additionaliteit en uitvoerbaarheid. We illustreren de theorie met een actuele case: het BOA-decreet.
Subsidies als onderdeel van een bredere instrumentenmix
De overheid heeft verschillende instrumenten om gedragsverandering te stimuleren, zoals belastingen (om gedrag te ontmoedigen), campagnes (om te sensibiliseren), regelgeving (om gedrag te verplichten), of subsidies (om gedrag aan te moedigen).
Het kiezen van het juiste beleidsinstrument is niet zo eenvoudig. Vaak zijn er meerdere mogelijkheden. Stel dat je mensen tot ontharden wil aanzetten, dan kun je dat doen via communicatie en sensibilisering, je kunt in de regelgeving opnemen dat enkel waterdoorlatende materialen mogen gebruikt worden of je kunt ook subsidies geven voor onthardingsprojecten.
We reiken hieronder een aantal criteria aan om de keuze voor subsidies te verantwoorden. Vaak is een combinatie van instrumenten nog het meest aangewezen. Subsidies worden dan onderdeel van een bredere instrumentenmix. Als een subsidie gekoppeld is aan gedragsverandering bijvoorbeeld, is ook communicatie en sensibilisering aangewezen.
Een instrumentenmix kan ook worden gefaseerd in de tijd. Een gewenste gedragsverandering eerst aanmoedigen via sensibilisering en subsidies, om ze na verloop van jaren op te leggen door middel van regelgeving.
Vier criteria voor het afwegen van subsidies
Om te bepalen of subsidies het geschikte beleidsinstrument zijn, hanteren we vier criteria:
- Effectiviteit: draagt de subsidie substantieel bij tot het behalen van de beoogde doelstelling(en) of actie(s)?
- Geschiktheid: is subsidie het meeste geschikte instrument? Of kunnen we eenzelfde of beter effect bekomen via andere instrumenten (regelgeving, communicatie)?
- Additionaliteit: Zou de actie ook zonder subsidies zijn tot stand gekomen? Doen we niet aan dubbele subsidiëring?
- Uitvoerbaarheid: is de subsidie uitvoerbaar? Wegen de baten op tegen de kosten voor beheer en opvolging?
Effectiviteit
Bij het nagaan van de effectiviteit van een subsidie stellen we ons de vraag of de actie die we subsidiëren aantoonbaar bijdraagt aan het beoogde doel.
Hulpvragen:
- Kunnen we via een interventielogica (zie kaderstuk) voldoende aantonen dat de subsidie bijdraagt bij tot het behalen van een of meerdere doelstellingen?
- Als uit de opgebouwde interventielogica blijkt dat ook andere acties kunnen bijdragen tot de beoogde doelstelling, kunnen we dan voldoende motiveren waarom we de ene actie en niet de andere subsidiëren? Verwachten we dat de gesubsidieerde actie het meeste bijdraagt tot de doelstelling?
- Zou de actie ook zonder subsidie tot stand komen?
Wat bedoelen we met een interventielogica?Als we een actie subsidiëren willen we er zeker van zijn dat ze maximaal bijdraagt tot het doel dat we voor ogen hebben. Daarvoor ontwerpen we vooraf een interventielogica die aantoont hoe een ‘interventie‘ (actie, subsidie,…) bijdraagt tot een bepaalde doelstelling. Hieronder een illustratie, met een interventielogica in drie trappen:
We zetten het subsidie-instrument in voor acties die aantoonbaar bijdragen tot de (sub)doelstellingen die we voor ogen hebben. In ons voorbeeld zou de Vlaamse overheid subsidies voor inspirerende verdichtingsprojecten kunnen overwegen omdat die zowel bijdragen aan het verdichten van de woonkernen, als aan het verhogen van de bestuurskracht. Als we andere acties kunnen bedenken die kosten/baten meer bijdragen tot de doelstelling(en) kunnen we de subsidies beter daarop richten. |
Geschiktheid
Bij het tweede criterium ‘geschiktheid’ vragen we ons af of een subsidie aangewezen is, ervan uitgaand dat er naast subsidies nog andere (sturing)instrumenten bestaan om een beleidsdoelstelling te realiseren. Dit is geen eenvoudige afweging. Grosso modo zien we drie motivaties om voor subsidies te kiezen boven andere instrumenten:
- We zetten subsidies in als de kosten te hoog zijn of er een financiële drempel bestaat die verklaart waarom het gewenste gedrag niet wordt gesteld. Als de drempel financieel is, zullen andere instrumenten weinig soelaas bieden. De subsidie is bedoeld om de boogde doelgroepen financieel tegemoet te komen.
- De overtuiging dat andere instrumenten niet of minder geschikt De informatieve instrumenten zijn namelijk zeer ‘licht’ van karakter, terwijl de juridisch instrumenten meteen dwingend zijn. Om die reden kan een overheid de subsidie als tussenvorm inzetten.
- De uitdrukkelijke keuze om initiatief over te laten aan partners en hen daarvoor financieel te ondersteunen. We hebben het dan in hoofdzaak over publieke activiteiten die niet kunnen terugverdiend worden zoals de aankoop en onderhoud van natuurgebieden, voedselbedeling aan kansarmen, etc. Voor activiteiten die wel kunnen terugverdiend worden, zijn geen subsidies nodig, tenzij de overheid versneld investeringen wil aanmoedigen (bv. investeringssteun voor ecologische bedrijfsinvesteringen).
Merk op dat subsidie in dit geval in de buurt komt van een overheidsopdracht of aanbesteding. In dat laatste geval is er een nadrukkelijke opdracht vanuit de overheid om werken of diensten uit te voeren. Het gaat m.a.w. niet om het subsidiëren van initiatief van onderuit. We gingen daar in ons eerste artikel dieper op in.
Hulpvragen:
- Zijn de kosten voor bepaalde acties te hoog? Is er m.a.w. een financiële drempel die verklaart waarom het gewenste gedrag niet wordt gesteld?
- Zijn informatieve (“te licht”) en juridische (“ te dwingend”) instrumenten niet of minder geschikt?
- Is het onze uitdrukkelijke keuze om initiatief aan te moedigen bij partners en hen daar financieel voor te ondersteunen?
Additionaliteit
Met het criterium additionaliteit vragen we ons af of een (bijkomende) subsidie noodzakelijk is om de actie tot stand te brengen. Bestaan er niet al steunmaatregelen? Of zouden de doelgroepen ook zonder subsidie initiatief nemen?
Hulpvragen:
- Zou de output (actie) of het resultaat (doelstelling) ook zonder de subsidie tot stand zijn gekomen, en met dezelfde snelheid en kwaliteit?
- Is er sprake van dubbele financiering? Is deze desgewenst te verantwoorden?
Voorbeeld
Laat ons even terugkomen op het voorbeeld dat we gebruikten voor de interventielogica: het verminderen van bijkomend ruimtebeslag. Vanuit het oogpunt ‘effectiviteit’ kwamen we erop uit dat inspirerende demonstratieprojecten zowel bijdragen aan meer bestuurskracht als aan het verdichten van woonkernen.
Vanuit het oogpunt ‘additionaliteit’ vragen we ons bijkomend af of deze demonstratieprojecten ook zonder subsidies zouden tot stand komen? Op deze vraag is het antwoord genuanceerd, want er zijn wel degelijk andere manieren om demoprojecten tot stand te laten komen. De stad Sint-Niklaas stimuleert bijvoorbeeld slimme en duurzame bouwprojecten via een tweejaarlijkse stadsprijs.
|
Dubbele financiering vermijden Bij het inzetten van subsidies als beleidsinstrument is het belangrijk om rekening te houden met bestaande beleidsmaatregelen. Veel maatschappelijke problemen worden al aangepakt, vaak door meerdere overheden tegelijk. Om ongewenste dubbele subsidiëring te voorkomen, moet bij het ontwerp van een subsidie worden nagegaan welke maatregelen/subsidies er al bestaan voor de betrokken doelgroep en het specifieke thema:
Voorbeeld: Op basis van het additionaliteitscriterium (dubbele financiering) werd het subsidiëren van zonnepanelen door de Vlaamse overheid uitgesloten voor lokale klimaatsubsidies.
|
Uitvoerbaarheid
Het laatste criterium ‘uitvoerbaarheid’ is praktisch van karakter. Als het beheer van subsidies meer gaat kosten dan opbrengen, of er kan geen opvolging van de effecten worden verzekerd, hebben de subsidies weinig zin.
Hulpvragen:
- Wegen de baten van de subsidie op tegen de beheerkosten?
- Zijn de mogelijke ongewenste effecten kleiner dan de gewenste baten?
- Zijn opvolging, controle en evaluatie mogelijk?
Toepassing: subsidies inzetten in het kader van het BOA-decreet
We sluiten dit tweede artikel graag af met een actueel voorbeeld.
Het BOA-decreet (3/5/1999) legt de verantwoordelijkheid voor de organisatie en afstemming van de buitenschoolse kinderopvang en activiteiten (BOA) vanaf 2026 bij de lokale besturen. De regierol van de steden en gemeenten omvat twee belangrijke taken:
- Het lokaal bestuur ontwikkelt een beleid rond de buitenschoolse opvang en activiteiten;
- Het bestuur beslist over de verdeling van de beschikbare middelen (financieel, personeel, logistiek, infrastructuur) voor BO-opvang en activiteiten. Initiatieven buitenschoolse Kinderopvang zullen in de toekomst geen rechtstreekse financiële middelen meer krijgen van de Vlaamse overheid (Opgroeien), maar het zal de gemeente zijn die op basis van haar strategie partnerschappen afsluit en ondersteunt.
Wat is de plaats van subsidies?
Op welke manier past het subsidie-instrument in de BOA-strategie van de gemeente? We maken een toepassing van de vier afwegingscriteria in dit artikel.
|
Effectiviteit Draagt de actie die we willen subsidiëren daadwerkelijk bij tot de beoogde doelstelling? |
De doelstelling van het BOA-decreet is voldoende buitenschoolse kinderopvang en activiteiten te hebben in elke gemeente. De gemeente maakt daarvoor een strategie op en zorgt dat die uitvoering krijgt. Dat kan door zelf buitenschoolse opvang en -activiteiten te organiseren, door samenwerking met partners en/of door de combinatie van beide. Ingeval het bestuur met partners wil samenwerken, is financiële ondersteuning van de private initiatiefnemers effectief om de opvang en activiteiten voor ouders betaalbaar te houden.
|
|
Geschiktheid Is een subsidie het meeste geschikte instrument voor het ondersteunen van partners? |
Het financieel ondersteunen van partners is een effectief instrument om ons doel te bereiken (zie interventielogica hoger), maar zijn subsidies ook het geschikte instrument voor die ondersteuning? Het antwoord op deze vraag hangt samen met de mate van sturing die het bestuur wil geven:
|
|
Additionaliteit Zou zonder de subsidie het effect uitblijven? |
Zouden zonder subsidies ook voldoende private opvang en -activiteiten tot stand komen? Zeker in het geval van opvang is financiële ondersteuning quasi noodzakelijk in functie van betaalbaarheid en toegankelijkheid voor iedereen. Zonder financiële ondersteuning moeten de loon- en infrastructuurkosten ten volle doorgerekend worden aan de ouders. De gemeente krijgt middelen van Opgroeien Vlaanderen die ze hiervoor kan inzetten. De kosten voor het aanbieden van buitenschoolse activiteiten liggen lager dan voor opvang. Financiële ondersteuning is minder noodzakelijk, maar kan de drempel wel verlagen en meer mogelijkheden bieden aan organisatoren. Socio-culturele verenigingen kunnen ook via de gekende subsidies voor jeugd-, sport- en cultuurverenigingen gestimuleerd worden om buitenschoolse kinderopvang te organiseren. |
|
Uitvoering Is een subsidie praktisch organiseerbaar en wegen de kosten op tegen de baten? |
Het criterium ‘uitvoering’ heeft aandacht voor de praktische organisatie. In dit geval zijn opvolging/rapportage en staatssteun twee belangrijke aandachtspunten. Het effect van subsidies moet praktisch kunnen worden opgevolgd, maar tegelijk willen we de planlast voor de gemeente en de gesubsidieerde partij beheersbaar houden. We hanteren het principe van de proportionaliteit: naargelang de hoogte van de subsidie zal de verantwoording grondiger moeten verlopen. Kinderopvang wordt door de EU aanzien als een bedrijfseconomische activiteit en valt onder staatssteunregels. Dat betekent dat subsidiëring enkel kan onder voorwaarden. Kinderopvang valt onder de ‘Diensten van Algemeen Economisch Belang’ (DAEB) waardoor meer steun kan verleend worden dan in het geval van zuivere bedrijfsactiviteiten. Als een opvanginitiatief minder dan €750.000 steun krijgt over 3 boekjaren is dit juridisch te verantwoorden op basis van de zogenaamde de-minimusregeling; Ook steun boven de €750.000 voor 3 boekjaren is mogelijk volgens de DAEB-regeling, maar moet door de gemeente uitgebreider worden gemotiveerd. |
