Staatssteun? Staatssteun!
De term staatsteun zit af en toe wel eens in het nieuws, maar doet spontaan meestal weinig belletjes rinkelen. Sinds 2007 is er bij onze noorderburen met Europa decentraal een speciaal kenniscentrum dat de thematiek onder de aandacht brengt, in Vlaanderen ontbreekt zo’n contactpunt helaas. Nochtans is staatssteun een belangrijk thema, voor elk overheidsniveau maar zeker ook voor lokale besturen.
Wat is staatssteun?
Kort gesteld is staatssteun het verlenen van steun aan ondernemingen door overheden. Dat is in principe verboden. Enkel in welbepaalde situaties kan staatsteun verleend worden. Er zijn 5 criteria die bepalen of steun effectief staatssteun vormt. Voer vóór de toekenning van steunmaatregelen een staatssteuntoets uit en bespaar je organisatie heel wat staatssteunkopzorgen! Er bestaan immers verschillende staatssteunoplossingen, tenminste als je anticipeert.
Lokale besturen kunnen op twee manieren betrokken zijn bij de thematiek. Zij kunnen zowel de steunontvangende als de steunverlenende partij zijn. Als partner in een project kunnen lokale besturen Europese steun ontvangen terwijl ze anderzijds ook subsidies kunnen toekennen aan hun lokale ondernemingen of verenigingen. Dubbel zo belangrijk dus om aandacht te hebben voor het concept.
Het principe en de uitzonderingen
Staatssteun is dus in principe verboden. Als er twijfel bestaat of er effectief sprake is van staatssteun, dan moet dat gemeld worden aan de Europese Commissie. Tijdens die procedure wordt een ‘stand still’-principe toegepast en mag de steun zeker niet verleend worden. Pas na het afronden van deze procedure, en in het beste geval bij goedkeuring door de Commissie, mag de steun verstrekt worden. Deze procedure is vrij omslachtig.
In 2014 werd het staatssteunrecht gemoderniseerd. Sindsdien zijn er een aanzienlijk aantal ‘uitzonderingen’ op de regel toegelaten. Alle steunverlenende autoriteiten (waaronder dus ook lokale besturen) kregen meer mogelijkheden om steun te geven zonder voorafgaande goedkeuring van de Europese Commissie.
Tegelijkertijd groeide met de versoepeling ook de verantwoordelijkheid die bij deze steunverlenende autoriteiten werd gelegd. Elke overheid wordt geacht de staatssteunregels te kennen en toe te passen. De uitgebreide aanmeldingsprocedure werd voorbehouden voor de grote regelingen, er kwam meer ruimte voor kleinere maatregelen.
Voor wie gelden de staatssteunregels?
Het staatssteunrecht heeft ‘directe werking’. Dit betekent dat het Europese recht automatisch van toepassing is in heel Europa. Er is geen bijkomende nationale wetgeving vereist. Élk Belgisch overheidsniveau, van de federale overheid tot lokale besturen, intercommunales en zelfs polderbesturen moet een staatssteunbeleid hebben. Er bestaan geen acties die ‘niet onderhevig zijn aan staatssteun’.
Misschien denk je dat staatssteun voor een lokaal bestuur toch een beetje een ‘ver-van-mijn-bed-show’ is? Dat klopt niet, ook in een lokale context zijn er heel wat maatregelen die potentieel staatssteun kunnen vormen. Denk maar aan:
- Goedkope grond,werkingssubsidies ofgratis onderhoud voor de plaatselijke voetbalclub
- Een premie voor elke startende zelfstandige via het reglement lokale economie
- Sponsoring van een sportevent met regionale oflandelijke uitstraling
- Subsidies voor kinderopvang
- Steun voor de bouw van een zwembad of andere infrastructuur
Misschien heb je onbewust wel eens een staatssteunreflex. Denk je soms ‘moeten we hier echt wel belastinggeld aan uitgeven?’ Dan maak je eigenlijk een staatssteunredenering.
Waarom bestaat staatssteun?
De staatssteunwetgeving is zo oud als de Europese Unie zelf. De definitie van staatssteun werd al opgenomen in de basisakte van 1956. De Europese Unie hecht met andere woorden veel belang aan deze wetgeving. Waarom? Simpel, Europa wil zo haar eengemaakte markt beschermen. De Europese Unie kent namelijk vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. Protectionistische maatregelen van overheden die hun eigen producten of markt willen beschermen kan je dan missen als kiespijn. Om deze reflex te vermijden, is het concept staatssteun ingevoerd. Logisch toch?
Wie beoordeelt of er sprake is van staatssteun?
Het is de exclusieve bevoegdheid van de Europese Commissie om te beslissen of er sprake is van staatssteun of niet. Procedures kunnen zowel bij nationale rechtbanken als bij het Europese Hof opgestart worden. Belgische rechters kunnen ook een zogeheten prejudiciële vraag stellen aan het Europese Hof bij onduidelijkheid.
Wat zijn de risico’s als de staatssteunwetgeving niet gevolgd wordt?
Staatssteun is een klachtenmisdrijf. Dat betekent dat iedereen die een ‘rechtmatig’ belang heeft, klacht kan indienen bij de Europese Commissie. We denken hier voornamelijk aan concurrenten die naast de steun grepen. De Commissie stelt dan een onderzoek in naar vermeende illegale staatssteun. Staatssteunmisdrijven verjaren pas na 10 jaar.
De sanctie voor het geven van onrechtmatige staatssteun is herstel in de situatie van vóór de steunverlening. De klok moet als het ware teruggedraaid worden en het moet zijn alsof het voordeel nooit heeft plaatsgevonden. Dat betekent meestal terugvordering van de steun, inclusief een wettelijke rente. Negatieve publiciteit voor het betrokken bestuur en een flinke financiële kater voor de betrokken onderneming zijn het gevolg.
Waarom komt staatssteun nu pas onder de aandacht?
Lijkt het alsof je nu nog maar voor het eerst het woord staatssteun hoort? Staatssteun is zo oud als de Europese Unie zelf, maar toch kan dat kloppen. Tot voor kort beperkten de controles op staatssteun zich voornamelijk tot Europese dossiers en ‘economische’ projecten waarin vooral VLAIO (Agentschap Innoveren en Ondernemen) betrokken was. Vanaf 2026 wordt de rapporteringsverplichting echter gedigitaliseerd waardoor ook andere cases makkelijker in het vizier van de controles zullen komen.
Het ingaan van deze nieuwe wetgeving is trouwens het ideale moment om je staatssteunpolicy tegen het licht te houden. Is jouw bestuur er klaar voor?
Wat verandert er op 1 januari 2026?
Vanaf 1 januari is elke steunverlenende overheid verplicht om een register bij te houden van de de-minimissteun die ze toekennen. Daarbij komen ook nog een aantal andere verplichtingen.
De-minimis is één van de oplossingen voor staatssteun. Om te weten hoeveel de-minimissteun je geeft als lokaal bestuur, moet je logischerwijze dus ook weten in welke gevallen je bestuur staatssteun verleent. Om dat te weten, heb je nood aan een staatssteunkader. Je kan niet bijhouden waar je geen weet van hebt.
Tot 2026 werkte de de-minimistoekenningen met papieren documenten en verklaringen op eer, een veel logger systeem dat ook moeilijker vanop afstand te controleren valt. De online registers daarentegen zijn vlotter te controleren, instanties die niets rapporteren zullen snel in het oog springen.
De staatssteuntoets, hoe begin ik eraan?
De formele definitie van staatssteun in artikel 107, lid 1 van het VWEU (Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie) klinkt als volgt:
“Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd (1), die de mededinging door begunstiging (2) van bepaalde (3) ondernemingen (4) of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt (5).”
In deze definitie zijn 5 grote criteria terug te vinden waaraan steun moet voldoen opdat ze gekwalificeerd zou worden als staatssteun. Deze criteria zijn cumulatief, dat betekent dat er op élk criterium ‘ja’ geantwoord moet worden. 5 keer ja, betekent dat er sprake is van staatssteun.
Voor elk criterium zijn er een uitgebreid aantal praktijkvoorbeelden terug te vinden. In wat volgt beperken we ons tot de meest courante en nuttige toevoegingen voor lokale besturen.
1. Staatsmiddelen
De steun moet afkomstig zijn van of toe te rekenen zijn aan de staat. Dit betekent dat de steun verstrekt moet worden uit staats- of publieke middelen. We denken hierbij aan geld van lokale besturen, provincies, de Vlaamse overheid of andere publieke instellingen. Ook middelen van verzelfstandigde diensten vallen hieronder, evenals geld uit Europese fondsen met nationale inmenging, zoals EFRO en ESF.
In de context van een openbaar bestuur kunnen we wat dit criterium betreft kort zijn. Alle middelen die uit de gemeentelijke begroting komen, voldoen aan deze definitie.
Enkel middelen die afkomstig zijn van lokale handelaars en die door het lokaal bestuurgebruikt worden om kernversterkende maatregelen te nemen, zouden hier niet onder vallen. Dat zijn immers private middelen uit de kas van de handelaars zelf.
2. Voordeel
Een tweede criterium is dat er sprake moet zijn van een voordeel. Dat voordeel kan vele vormen aannemen. Veel meer dan je misschien op het eerste zicht zou kunnen bedenken. Elke maatregel waardoor de ontvangende partij minder kosten heeft, wordt als voordeel aanzien. Of nog anders gezegd: elk economisch voordeel dat de onderneming zonder deze maatregel niet had verkregen, volstaat.
Denk aan: subsidies en giften, maar ook aan leningen aan lage(re) rente, gronden onder de marktprijs, belastingvoordelen, tussenkomst in kosten, onderhoud (geleverd door medewerkers van de gemeente), vrijstelling van boetes, bankgaranties, borgstellingen, gratis advies of opleiding
3. Verstrekt aan een onderneming/voor een economische activiteit
Staatssteunregels zijn alléén van toepassing als de begunstigde van de steun een ‘onderneming’ is. Maar let op, de term ‘onderneming’ kent een heel brede definitie in het staatssteunrecht. Er wordt namelijk niet gekeken naar de rechtsvorm of de financiering van deze onderneming, maar naar haar activiteit.
Een onderneming wordt gedefinieerd als een eenheid die een economische activiteit uitoefent. Deze laatste definieert men verder als het aanbieden van goederen of diensten op een markt. Elke activiteit waar een (potentiële) markt voor bestaat, is dus een onderneming. Ook vzw’s en overheidsinstanties kunnen hieronder vallen.
Wat valt er niet onder? Taken van openbaar gezag zoals defensie, douane en accijnzen of openbaar toegankelijke infrastructuur en onderwijs.
Voor semipublieke taken zoals de gezondheidszorg, bepaalde delen van de sociale zekerheid, kinderopvang en transport bestaat er met de DAEB-wetgeving (Diensten van Algemeen Economisch Belang) een uitzonderingswetgeving.
4. Selectiviteit
Aan de eerste criteria is vaak voldaan. Het criterium ‘selectiviteit’ biedt mogelijkheden om ‘nee’ te antwoorden en ervoor te zorgen dat steun niét als staatssteun wordt gekwalificeerd.
Selectiviteit doelt op het feit dat bepaalde ondernemingen het voordeel kregen en andere niet. Het voordeel kan bijvoorbeeld geboden worden aan één of meerdere ondernemingen, aan bepaalde categorieën van ondernemingen of aan ondernemingen in bepaalde sectoren of specifieke geografische gebieden. Dit wordt omschreven als materiële of regionale selectiviteit.
Enkel maatregelen die gelden voor het volledige grondgebied van een lidstaat vallen buiten dit criterium. Zelfs als een lokaal bestuur een voordeel zou toekennen aan alle ondernemingen op haar grondgebied, dan nog zou zij nooit aan dit criterium kunnen voldoen.
Hoe kan je selectiviteit dan toch uitsluiten? Een efficiënte oplossing hiervoor is aanbesteden. Op deze manier heeft elk geïnteresseerd bedrijf immers de kans gehad om mee te dingen en is er ook geen sprake meer van selectiviteit. Maar het omgekeerde geldt evenzeer: als je niet aanbesteedt, komt de staatssteunwetgeving om de hoek kijken. Doe zeker de staatssteuntoets bij het opstellen van een samenwerkingsovereenkomst of het toekennen van een nominatieve subsidie.
5. (Potentiële) vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer
In de praktijk worden deze twee voorwaarden vaak samen beoordeeld. Op een geliberaliseerde markt, hangt dit vaak samen. Bij een wettelijk monopolie is hier geen sprake van. Een daadwerkelijke beïnvloeding is niet vereist, enkel de mogelijkheid tot volstaat. De plaatselijke of regionale aard noch de hoogte van het bedrag zijn doorslaggevend. Het Hof legt dit criterium dus vrij strikt uit. Dit had tot gevolg dat men er haast ‘automatisch’ vanuit gaat dat dit criterium voldaan is.
Toch bood de Commissie enkele handvaten en nam ze in 2015 een aantal besluiten waar ze veronderstelde dat er slechts een marginaal effect was op het handelsverkeer en bijgevolg dus geen staatssteun. Daarbij kijkt ze onder meer naar het aantrekken van investeringen of belemmeren van buitenlandse vestigingen, het zuiver lokaal karakter of beperkt geografisch aantrekkingsgebied en het marginaal effect op de markt.
5 op 5
Bij 5 op 5 is er sprake van staatssteun. Omdat veel criteria voor interpretatie vatbaar zijn, raden specialisten aan om tenminste op 2 criteria ‘nee’ te antwoorden en te beargumenteren waarom er niét aan is voldaan. Stel dat er bij een officiële controle één argument onderuit gehaald wordt, is er nog altijd een reële kans dat het eindresultaat toch geen staatssteun bevat.
Staatssteun kan verder direct of indirect zijn of toegekend worden op het eerste, tweede of soms zelfs derde niveau. Steun kan immers door de ontvangende partij integraal worden doorgegeven, waardoor de volgende in de rij de eigenlijke ontvanger is.
Scoort je maatregel bij controle effectief een 5 op 5? Geen paniek, er zijn verschillende oplossingen mogelijk. Van het herschrijven van je activiteiten over de-minimis, een vrijstellingsverordening of DAEB (zie verdere artikelenvoor meer details).
Een gouden regel: bedenk jouw staatssteunoplossing voor toekenning van de steun, erna is het aantal opties beperkt.
