Vijf keer ‘ja’ op de staatssteuntoets?
In het eerste artikel in deze reeks stonden we stil bij de 5 voorwaarden waaraan steun moet voldoen, opdat er sprake zou zijn van staatssteun. Steun van overheden aan bedrijven voor bepaalde economische activiteiten is verboden. Dit verstoort immers de concurrentie op de eengemaakte Europese markt. Staatssteun dient te worden aangemeld bij de Europese Commissie. Dat is de basisregel. Zo’n aanmelding is echter een tijdrovende procedure. Bovendien bestaan de Europese staatssteunregels als sinds de jaren 1950 en zijn er ondertussen ook heel wat tussenoplossingen bedacht. Let wel, alle oplossingen gelden voor steun die nog moet toegekend worden, voer dus zeker voor de toekenning van de steun een staatssteuntoets uit.
In wat volgt, nemen we jullie stap voor stap mee doorheen de meest gebruikte staatssteunoplossingen. We willen vooral een breed overzicht geven van de mogelijke manieren waarop je met staatssteun kan omgaan. Eens je beslist hebt om voor een bepaalde piste te gaan, is het nuttig om die specifieke voorwaarden verder in detail te bekijken.
Waar vind ik alle staatssteunoplossingen terug?
We vermeldden al dat het staatssteunrecht directe werking heeft. Dat betekent dat het recht automatisch van toepassing is in de hele Europese Unie. De verschillende oplossingen en best practices die in de loop van de tijd zijn ontwikkeld, zijn opgenomen in verschillende wetgevende en andere instrumenten. Dat maakt dat er niet één overzichtsdocument beschikbaar is. Hieronder bespreken we de belangrijkste.
Optie 1: Kleine aanpassingen
-
Herschrijven van de geplande actie
Het klinkt misschien wat bijzonder, maar één van de meest effectieve manieren om met staatssteun om te gaan is ervoor te zorgen dat de door jou geplande actie … geen staatssteun bevat. Er zijn 5 voorwaarden waaraan voldaan moet worden opdat er sprake zou zijn van staatssteun. Dat betekent dus ook dat er 5 kansen zijn om ervoor te zorgen dat iets géén staatssteun is.
Een aantal kleine toevoegingen of een beperkte wijziging aan het oorspronkelijke concept kunnen voldoende zijn. Zo kan je bijvoorbeeld maatregelen nemen die enkel van toepassing zijn op amateursporten- of verenigingen die niet in competitieverband spelen. Verder kan je ook een duidelijk aanwijsbare link (via bestuurders of leden) met het openbaar bestuur verplichten of stipuleren dat eventuele economische activiteiten altijd ondersteunend moeten zijn aan de algemene en breed toegankelijke verenigingswerking. Je kan je steun ook richten aan particulieren, eerder dan op ondernemingen of economische activiteiten. De staatssteunwetgeving is niet van toepassing op burgers. Je kan ook overwegen om bijvoorbeeldin te zetten op ‘algemeen breed toegankelijke infrastructuur’ die de hele gemeenschap ten goede komt eerder dan een paar ondernemingen.
-
Maak een subsidiereglement
Plannen jullie een aantal gelijkaardige steunmaatregelen? Overweeg dan om een subsidiereglement op te stellen. Op die manier creëer je niet alleen een kader om het toekomstig beleid aan te toetsen, maar maak je ook een instrument dat je op voorhand kan toetsen aan staatssteun. Alle dossiers die binnen dat kader worden toegekend, zijn dan ook meteen afgedekt. Denk bijvoorbeeld aan een reglement ter ondersteuning van de lokale sportclubs of handelaars.
-
Overweeg om aan te besteden
Wil je helemaal veilig zitten? Besteed een opdracht dan uit. Zoals je kon lezen in dit inleidend artikel, schakel je hiermee het criterium selectiviteit uit in de staatssteuntoets. De markt werd bevraagd en bijgevolg is er dus ook geen staatssteun.
Het is sowieso altijd een goed idee om na te denken over het verschil tussen een subsidie of een overheidsopdracht. Ook al lijkt er op het eerste gezicht maar één partij te zijn die de dienst kan leveren, het organiseren van een overheidsopdracht kan dus ook (andere) voordelen hebben.
-
Zuiver lokaal karakter – marginaal effect
Het vijfde criterium van de staatssteuntoets bekijkt of er een (potentiële) vervalsing van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer is. Sinds een aantal jaar is de Commissie voorstander van een iets mildere interpretatie van dit criterium in vergelijking met die van het Europees Hof.
De Commissie verwijst hiervoor naar de these van het ‘zuiver lokaal karakter’. Als je kan aantonen dat 1) de begunstigde goederen en diensten levert binnen een beperkt geografisch gebied in een bepaalde lidstaat. Dat het 2) onwaarschijnlijk is dat er veel gebruikers uit andere landen aangetrokken worden en er 3) slechts een klein effect verwacht kan worden op grensoverschrijdende investeringen, dan voldoet je steun niet aan het vijfde criterium.
Deze uitzondering klinkt vaak als muziek in de oren voor lokale besturen. Reken je echter niet te vroeg rijk: je moet dit kunnen aantonen via een objectieve marktscan of marktonderzoek. Dat betekent dat je minstens moet kunnen bewijzen dat je voorafgaand aan de toekenning hier grondig hebt over nagedacht. Na de feiten snel een staatssteuntoets invullen en aangeven dat je niet scoorde op het laatste criterium, werkt dus niet.
Via deze kleinere aanpassingen willen we er uiteindelijk toe komen dat de steun niet voldoet aan een aantal van de staatssteuncriteria. Neem hier wat marge, voor een negatieve test scoor je best 3/5 of minder. Als je je hele redenering opbouwt omtrent één argument en daarmee blijken achteraf problemen te zijn, dan zijn er nog maar weinig alternatieven.
Wil je graag wat meer achtergrond bij de verschillende staatssteuncriteria? Raadpleeg dan zeker deze Mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun”. Een handige tip, gebruik de zoekfunctie in het document om snel bij het criterium of thematiek te geraken waar jij meer uitleg over wil.
Optie 2: De Algemene Groepsvrijstellingsverordening – AGVV
Een van de belangrijkste thematische handleidingen met staatssteunoplossingen is de Algemene Groepsvrijstellingsverordening. In het Nederlands beter gekend onder de afkorting AGVV, in het Engels als GBER (General Block Exemption Regulation). Het basisdocument dateert uit 2014, maar let er wel op dat je de laatste geconsolideerde versie raadpleegt. Het document is al een paar keer grondig geüpdatet. De laatste versie dateert voorlopig uit 2023.
Via de AGVV laat de Europese Commissie staatssteunversoepelingen toe op bepaalde thema’s die belangrijk zijn voor de economische ontwikkeling van Europa. De thematische uitzonderingen worden wel gekoppeld aan een aantal voorwaarden. Het idee erachter? Innovatie heeft soms een duwtje in de rug nodig. Denk hierbij aan regionale investerings- en exploitatiesteun, KMO-steun, O&O&I, opleidingssteun, steun voor kwetsbare werknemers, milieu, natuurrampen, sociaal vervoer, breedband, cultuur, sport, lokale infrastructuur en steun voor regionale (lucht)havens. Als gemeente vang je twee vliegen in één klap als je beleid hierin past: je ondersteunt nuttige innovatie én je krijgt extra staatssteunhandvaten. Steun die onder de AGVV past, is geoorloofde staatssteun. Je moet de maatregelen wel ter kennis geven aan de Commissie, maar dat kan volledig online en met een beperkte rapportering. De lidstaten krijgen zelf de ruimte om te beoordelen of steun inpasbaar is. Op deze manier kan de Commissie zich focussen op grotere dossiers.
De AGVV start met een aantal algemene voorwaarden waaraan elk type steun moet voldoen (art. 4-12 AGVV). Ze gaan onder meer over transparantie en het stimulerend effect. Het allerbelangrijkste hierbij is dat er nog niet gestart is met de activiteiten vooraleer de steunaanvraag is ingediend. Hiermee wordt nog maar eens het belang van een voorafgaande staatssteuntoets bevestigd. Ook moeten de steunmaatregel en het toekenningsbesluit (met een aantal specifieke vermeldingen) online gepubliceerd worden. Voor bedragen vanaf € 100.000 euro gelden er nog bijkomende verplichtingen. Maar de belangrijkste voorwaarde is dat de steunmaatregel die gebruikt maakt van de AGVV binnen de 20 werkdagen na de inwerkingtreding van de steunmaatregel ter kennis moet worden gegeven van de Europese Commissie. Verder dient er ook jaarlijks gerapporteerd te worden over de voorgang en geldt er een bewaartermijn van 10 jaar.
Daarnaast zijn er ook specifieke voorwaarden per thema. Vaak gaat dit over het soort kosten dat gesubsidieerd mag worden en hoe hoog het steunpercentage hiervoor kan zijn (al dan niet gecombineerd met een eigen private inbreng vanuit de ontvangende partij).
Denk je na om gebruik te maken van de AGVV? Raadpleeg dan zeker de bijlages die een checklist bevatten, zodat niets aan je aandacht ontsnapt. Als je steunmaatregel is goedgekeurd binnen het kader van een Europees project, neemt het subsidieprogramma bovendien deze controles en rapporteringen over. Ons advies? Check eerst de inhoudelijke voorwaarden omtrent de thema’s waarrond je wil werken. Daarna kan je bekijken of je ook aan de randvoorwaarden voldoet.
Ondanks het feit dat een kennisgevingsprocedure een pak eenvoudiger is dan een aanmelding, heb je uit bovenstaande alinea allicht wel kunnen afleiden dat er toch wat werk bij komt kijken. Voor alle steun onder € 150.000 euro, raden we aan om andere staatssteunoplossingen te verkennen.
Voor de landbouw-, visserij- en transportsector bestaan er trouwens aparte thematische vrijstellingsverordeningen.
Optie 3: De-minimis
Misschien besluipt je tijdens het lezen van dit overzicht wel het idee dat het toch allemaal vrij omslachtig is, zeker in verhouding tot de grootte van bepaalde bedragen. Wel, de “over zo’n bedrag gaan we nu toch niet lastig doen”-reflex wordt ook door de Europese Commissie gemaakt. Zij geven aan dat steun onder een bepaalde drempelwaarde te klein is om een impact te kunnen hebben op de interstatelijke handel.
Via deze oplossing kan elke onderneming tot 300.000 euro steun ontvangen op drie jaar tijd zonder dat dit als marktverstorend wordt aangemerkt. Handig toch? Zorg ervoor dat je alles zorgvuldig documenteert. En daar knelt helaas vaak het schoentje. Vraag op voorhand bij de potentiële ontvanger op hoeveel staatssteun die de voorbije drie jaar al gekregen heeft. Als dit bedrag, samen met het bedrag dat je plant toe te kennen, niet hoger is dan € 300.000 euro, dan kan je de steun aanmerken als de-minimissteun. Vermeld in de toekenningsbrief duidelijk het toegekende bedrag. Ook in-kind begeleiding moet gekwantificeerd worden, plak dus zeker een tarief op ‘gratis’ diensten en zorg hierbij voor een logische verdeelsleutel. Let ook op met verbonden ondernemingen, die delen immers hetzelfde plafond van € 300.000.
Vanaf 1 januari 2026 is elk lokaal bestuur bovendien verplicht om een formeel de-minimisregister te beschikken. Elke steuntoezegging die gebruikt maakt van het de-minimisprincipe dient daarin te worden bijgehouden. Er is een Europees register in de maak, maar meer details zijn hierover nog niet beschikbaar. We raden voorlopig aan om de gevraagde criteria (ontvanger, sector, bedrag, enz.) zelf bij te houden in een eigen systeem.
Optie 4: Diensten van Algemeen Economisch Belang – DAEB
Er bestaat geen echte definitie van Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB), wat het er niet echt simpeler op maakt natuurlijk. Maar in het algemeen kan gesteld worden dat DAEB diensten zijn die niet integraal aan de markt kunnen worden overgelaten. Zonder overheidsinterventie zou de dienst niet of onvoldoende kwalitatief worden opgenomen. We denken aan busverbindingen die enkel de hoofdassen zouden verbinden en de landelijke gebieden links laten liggen of zorg met te weinig oog voor kwaliteit. Het betreft altijd dienstverlening aan burgers of de samenleving, niet aan ondernemingen. Er is een uitgebreid kader om staatssteun voor DAEB te regelen, daardoor zijn DAEB wat ons betreft een onderschatte staatssteunoplossing voor het lokale niveau!
Ook het wetgevend kader omtrent DAEB is breed vertakt. Belangrijk om te onthouden is dat er in principe 4 mogelijke DAEB-oplossingskaders bestaan.
Een eerste kader houdt verband met het befaamde Altmarkarrest van het Europees Hof van Justitie. Daarin worden de voorwaarden toegelicht waaronder steun voor DAEB niet als staatssteun wordt aanzien. De vaststelling is echter dat de voorwaarden vrij strikt zijn en er maar weinig cases aan voldoen. In de praktijk biedt deze oplossing dus weinig soelaas.
Een tweede oplossingenkader kennen we al qua principe, namelijk DAEB-de-minimis. Waarom is het nuttig om een opsplitsing te maken tussen een ‘gewone’ de-minimis en een DAEB-de-minimis? Wel, eerst en vooral omdat de de-minimisplafonds voor DAEB een pak hoger liggen (750.000 euro over drie jaar) dan de standaard de-minimis-drempels (300.000 euro over drie jaar). Bovendien mag je ‘gewone’ de-minimis en DAEB-de-minimis ook combineren voor dezelfde acties. Let wel, vaak ontvangen regionale dienstverleners steun van verschillende lokale besturen. Op drie jaar tijd is de drempel van € 750.000 dan misschien wel sneller in zicht dan je zou denken. Die drempel wordt immers berekend vanuit het standpunt van de dienstverlener. Ook het systeem van DAEB-de-minimis werkt nog op verklaringen op eer.
Omdat DAEB’s zich vaak in de sectoren van zorg, diensteneconomie, kinderopvang en dergelijke situeren, was de Commissie er zich van bewust dat die bedragen vaak te laag waren om een deftige dienstverlening te kunnen uitbouwen. Vandaar dat er ook nog andere DAEB-oplossingenkaders werden uitgewerkt.
Een derde piste is het DAEB Vrijstelligbesluit. Dit besluit biedt heel wat mogelijkheden voor lokale besturen. Dit besluit laat toekenningen tot 15 miljoen euro per jaar toe (met uitzondering van vervoer(sinfrastructuur). Voor een aantal andere thema’s liggen de bedragen zelfs nog hoger.
De belangrijkste voorwaarde? Er dient een duidelijke toewijzing te zijn van de DAEB aan de dienstverlener via een officieel besluit (een besluit van de gemeenteraad kan volstaan, mits de juiste verwijzingen zijn opgenomen). De dienst mag voor niet meer dan 10 jaar worden toegekend en er dient een mechanisme in voege te zijn om overcompensatie te vermijden, net als een gescheiden boekhouding. Tot slot is er ook een tweejaarlijkse rapporteringsverplichting. Wat is dan het voordeel van dit hele verhaal? Je kan als openbaar bestuur zélf DAEB toewijzen aan specifieke dienstverleners, je hebt geen toestemming of kennisgeving nodig van de Commissie.
Een vierde piste is de DAEB kaderregeling, die geldt voor hele grote projecten.
Optie 5: O&O&I
Een ander belangrijk instrument dat we hier voor de volledigheid vermelden is De Kaderregeling voor Onderzoek, Ontwikkeling en Innovatie (O&O&I).
In het kader van deze uiteenzetting is het vooral belangrijk om te weten dat er een apart oplossingenkader voorzien is voor Onderzoek en Ontwikkeling in samenwerking met universiteiten en hogescholen. Onafhankelijk onderzoek wordt niet als een economische activiteit aanzien, wat heel wat mogelijkheden biedt. Voor lokale ontwikkelingsprojecten biedt dit leerstuk echter vaak minder aanknopingspunten.
Optie 6: Aanmelden bij de Europese Commissie
Als alle bovenstaande pistes niets hebben opgeleverd, dan rest er nog één optie: de steun aanmelden bij de Europese Commissie. Doe dit in samenspraak met een specialist. En hoewel er geen ‘minimumbedragen’ zijn, lijkt het ons onder de 1 miljoen euro een heel ambitieuze stap.
