Minister Homans heeft op 26 juni 2018 het ministerieel besluit ondertekend tot vaststelling van de modellen en de nadere voorschriften van de beleidsrapporten, de rekeningenstelsels en de digitale rapportering van de beleids- en beheerscyclus van de lokale besturen (MB BBC). Dat besluit geeft uitvoering aan het besluit van de Vlaamse Regering van 30 maart 2018 over de BBC.
De eerste besturen zullen op 1 januari 2019 starten met de nieuwe BBC-regels, beter gekend onder de benaming BBC 2020.
FinConnect had een gesprek met Geert Mertens van het Agentschap Binnenlands Bestuur, die het hoe en waarom van BBC 2020 nog eens helder op een rijtje zet.
FINCONNECT: De voorbije legislatuur was het al “BBC” wat de klok sloeg in de lokale besturen. Kan u nog eens kort uitleggen wat voor u de essentie van de invoering van BBC is?
GEERT MERTENS: BBC is een systeem van planning (budgettering), registratie (boekhouding) en rapportering (jaarrekening) van zowel de financiële als de niet-financiële basisgegevens van het lokaal bestuur. Daarbij worden de beleidsdoelstellingen van het bestuur gekoppeld aan de financiële vertaling ervan en aan wat financieel haalbaar is voor het bestuur. De uitvoering van de planning wordt geëvalueerd en bijgestuurd waar nodig.
BBC vertrekt van een conceptueel kader waarbij de informatiebehoeften van de raadsleden centraal staan. Het zijn immers de raadsleden die de strategische beleidskeuzes moeten maken. Zelf hebben de raadsleden echter geen rechtstreekse toegang tot de informatie die in het bestuur aanwezig is (en die het management wel ter beschikking heeft). Daarom spelen de beleidsrapporten, die door de raad worden goedgekeurd, een essentiële rol in het geheel.
De invoering van een meerjarige planning als basis voor een planmatig beleid en het strategisch management stond centraal en was zeker vernieuwend voor de sector van de lokale besturen. Ook het uitgangspunt dat de planning niet langer beperkt bleef tot een louter financieel gegeven, maar dat de inhoudelijke componenten van het beleid centraal staan was revolutionair. Volgens de principes van BBC moeten de besturen hun beleid plannen en uitwerken vanuit doelstellingen, actieplannen en acties die ze definiëren vanuit een brede omgevingsanalyse, waaruit blijkt wat de behoeften zijn van de omgeving waarin het lokale bestuur zijn activiteiten ontplooit. De opmaak van een omgevingsanalyse in het kader van de beleidscyclus dwingt de besturen stil te staan bij de context waarin ze functioneren.
Het bestuur moet zich in eerste instantie afvragen wat het wil bereiken. Welke maatschappelijke effecten wil het bereiken? En wat zal men daar allemaal voor ondernemen? Daaraan moet men koppelen wat de financiële gevolgen van het nagestreefde beleid zullen zijn. Daaruit volgt dat er een sterke koppeling ontstaat tussen het inhoudelijke beleid en de financiële vertaling daarvan. Het concept van het financiële evenwicht, met normen en indicatoren, stelt de lokale raadsleden, de Vlaamse overheid en de Europese autoriteiten in staat om zicht te behouden op de globale financiële gezondheid van de lokale besturen.
Of het bestuur het gewenste effect bereikt, kan worden opgevolgd op basis van indicatoren. Vóór de introductie van BBC lag de focus van de sturing bij lokale besturen op de input van de middelen. Dankzij BBC gaat de aandacht voortaan meer naar de uitvoering van de maatregelen die worden genomen om een probleem op te lossen of een welbepaald resultaat te bereiken. De shift van input- naar outputsturing betekent dat de primaire focus van de politieke besluitvorming verschuift van de allocatie van budget (inputsturing) naar het bepalen van de gewenste resultaten (output). Van daaruit wordt vervolgens terug geredeneerd naar de benodigde budgetten.
FINCONNECT: Er is al eens een bijsturing van de regelgeving geweest op basis van de bevindingen van de pilootbesturen. Waarom was een nieuwe bijsturing van de regelgeving noodzakelijk?
GEERT MERTENS: Nadat BBC een paar jaren in de praktijk algemeen is toegepast door de lokale besturen, is een uitgebreide evaluatie van de verschillende aspecten van het systeem doorgevoerd. Bij alle mogelijke belanghebbenden is gepeild naar hun ervaringen bij de toepassing van de regels van de BBC en werd nagegaan in hoeverre de doelstellingen worden bereikt die bij het opmaken van de regelgeving zijn geformuleerd. Het zijn de conclusies en de mogelijke verbetervoorstellen uit die evaluatie die de basis gevormd hebben voor de wijzigingen aan de regelgeving.
Het resultaat is een vereenvoudiging van de bestaande regels over BBC zonder afbreuk te doen aan de fundamentele keuzes die aan de basis lagen van de initiële regelgeving. De conceptuele onderbouw en de grote lijnen van BBC blijven behouden.
Samengevat komen de krachtlijnen van de wijziging op het volgende neer:
-
om beter tegemoet te komen aan de informatiebehoeften van de raadsleden wordt naast de beleidsdoelstellingen meer nadruk gelegd op de belangrijkste acties of actieplannen, die ook het voorwerp van het democratische debat in de raad kunnen zijn;
-
de integratie van het budget in het meerjarenplan;
-
minder en uniformere schema’s, die beter leesbaar zijn;
-
de financiële nota volgt een indeling op basis van de beleidsdoelstellingen, waarbij de beleidsdomeinen enkel nog ter informatie in de toelichting worden opgenomen;
-
de nadruk ligt op de (inhoudelijke) rapporteringsverplichting aan de raad, minder op autorisatie en kredietbewaking (die daardoor ook op een hoger niveau kan worden georganiseerd);
-
om de financiële gezondheid van de lokale besturen te bewaken, wordt het financieel evenwicht in de beleidsrapporten van de gemeenten ook op geconsolideerd niveau getoond (de gemeente, met inbegrip van het OCMW en de eventuele AGB’s);
-
behoud van een norm voor het toestandsevenwicht en een norm voor het structureel evenwicht. De norm voor het structureel evenwicht wordt aangevuld met een in de beleidsrapporten verplicht op te nemen indicator die abstractie maakt van de gekozen financieringswijze. Die indicator wordt door de gemeenteraad aangewend als element in de beoordeling van het al dan niet fictief zijn van het structurele evenwicht;
-
vervanging van de investeringsenveloppes door een toelichting over de evolutie van de investeringsprojecten, die losstaat van de kredietbewaking;
-
een verhoging van de kwaliteit van de gerapporteerde data zonder onnodige ingrepen in het rekeningenstelsel te doen;
-
verregaande deregulering van de organisatiebeheersing, door veeleer het kader vast te stellen dan de detailregels, en zo meer flexibiliteit, maar ook meer verantwoordelijkheid, aan de lokale besturen te geven;
FINCONNECT: Zullen de nieuwe aanpassingen tegemoetkomen aan de verzuchtingen van de besturen?
GEERT MERTENS: De bijsturing is gebaseerd op een bevraging van en een evaluatie door de gebruikers van BBC. We hebben er dan ook vertrouwen in dat de aanpassingen tegemoet zullen komen aan de verzuchtingen van het werkveld. De meeste aanpassingen zijn gebeurd op vraag van het werkveld. Bovendien is er over de voorstellen vooraf overleg geweest en werden ze besproken in het BBC-forum, een overlegorgaan waar ook de federaties van de decretale graden, VVSG en VVP aanwezig waren. Ook de talrijke positieve reacties die ik mocht ontvangen tijdens de diverse infosessies die vanuit ABB werden georganiseerd, bevestigen dat de lokale besturen de bijsturing als een stap vooruit en een vereenvoudiging beschouwen.
FINCONNECT: Welke nieuwigheden zullen de grootste aanpassing vormen voor de praktijk? Waar moeten besturen zich best goed voorbereiden?
GEERT MERTENS: De belangrijkste aanpassingen hebben betrekking op de inhoud en de presentatie van de beleidsrapporten (meerjarenplan, aanpassing van het meerjarenplan en jaarrekening), het scheppen van een aantal bijkomende vrijheidsgraden voor de lokale besturen, het niveau van de (machtigende) kredieten en het opnemen van aanvullende indicatoren over het financieel evenwicht. Daarnaast worden een beperkt aantal technische bijsturingen gedaan aan de regels over de boekhouding.
Wat fundamenteel wijzigt ten opzichte van de huidige regels is dat het budget en de budgetwijzigingen verdwijnen. Waar in de oude regeling naast het meerjarenplan jaarlijks een afzonderlijk beleidsrapport werd opgemaakt dat de kredieten bevatte en de autorisatie regelde, wordt die functie nu geïntegreerd in het meerjarenplan. Bij de opmaak van het initiële meerjarenplan omvatten de ramingen voor het eerste boekjaar meteen ook de kredieten voor dat jaar. Bij de jaarlijkse aanpassingen van het meerjarenplan worden telkens de kredieten voor het volgende jaar vastgesteld (en die voor het lopende boekjaar indien nodig ook aangepast). Het belang van een goede meerjarige planning neemt daardoor nog toe.
Daarnaast introduceert het decreet over het lokaal bestuur een nieuw model voor de relatie tussen de gemeente en het OCMW. Dat gebeurt door de politieke en ambtelijke integratie en door de invoering van gedeelde beleidsrapporten. Dat betekent dat de gemeente en het OCMW geïntegreerde beleidsrapporten moeten maken. Die geïntegreerde werking tussen gemeente en OCMW zal voor de meeste besturen wellicht de grootste aanpassing vormen.
Verder worden de complexe regels voor kredietbewaking en de daaraan gekoppelde aanpassingen van de planningen vereenvoudigd. De nadruk wordt verlegd van de kredietbewaking naar de rapporteringsverplichtingen aan de raad omdat de raadsleden meer geïnteresseerd zijn in de inhoudelijke vooruitgang van de projecten dan in de kredietbewaking op zich. Daarom is het autorisatieniveau van de kredieten aanzienlijk verhoogd, zodat de raadsleden minder vaak zullen worden geconfronteerd met aanpassingen aan de planning die louter het gevolg zijn van de kredietbewaking. Maar dat heeft tot gevolg dat elk bestuur in het kader van de organisatiebeheersing zelf de nodige regels voor de opvolging moet uitwerken. Om de raadsleden voldoende te informeren over de uitvoering van de planning, zal minstens één keer per jaar een opvolgingsrapportering moeten worden opgemaakt.
FINCONNECT: Dank u wel!
Wilt u meer weten over BBC 2020? Geert Mertens werkt, in samenwerking met Stijn Lombaert, aan een praktische en overzichtelijke gids “Eerste hulp bij BBC 2020” die in september 2018 verschijnt bij Uitgeverij Vanden Broele.
Meer info omtrent de inhoud en hoe te bestellen vindt u op de webshop van Uitgeverij Vanden Broele.
